giovedì 23 gennaio - Osservatorio Globalizzazione

Partiti ed Opere Pubbliche negli anni ’80

“… sors non est aliquid mali, sed res, in humana dubitatione, divinam indicans voluntatem” Sant’Agostino, ps 30, 16, enarr. 2, serm. 2.

Capitolo 1. I Processi decisionali

1.1. Genova: Le Colombiadi.

A partire dal secondo dopoguerra il porto vecchio della città ligure conosce un declino irreversibile delle proprie funzioni commerciali in seguito allo spostamento del traffico mercantile nelle zone litoranee di ponente. Fin dalla fine degli anni ’50 sia l’amministrazione comunale che il CAP (Consorzio Autonomo Porto; un ente pubblico economico) avanzano apposite proposte di soluzione. La rilevanza sul piano urbanistico è comprensibile: 244.000 mq di superficie di moli e di banchine, 91.000 mq di superficie coperta, 1.520.000 Mc di edificato.

Il caso delle Colombiadi è utile per verificare su un territorio delimitato e con attori locali (ma collegati ad attori nazionali) l’operare di una legislazione speciale. Riassumendo possiamo dire che gli interventi hanno avuto tre direttrici: 1) Il progetto espositivo nel porto storico di Genova: si tratta della maggiore operazione di recupero di aree dismesse mai realizzata nell’area portuale del capoluogo ligure. Ad essa viene assegnata una valenza simbolica circa il futuro a vocazione post-industriale della città. 2) Le opere infrastrutturali in riferimento alle celebrazioni del cinquecentenario (soprattutto opere stradali ed autostradali). 3) Le opere di contorno all’Expo colombiana: interventi di natura urbanistica ed infrastrutturale connessi all’allestimento dell’esposizione.

L’inizio del processo decisionale si deve ad una sorta di patto d’azione tra il Comune (in particolare il Sindaco) e l’architetto Renzo Piano, proteso alla massima efficienza realizzativa. Il tecnico rimarrà attore fondamentale, specie quando spenderà il suo prestigio professionale per un’efficace azione di lobby sul governo nazionale, in occasione del secondo stanziamento (1991).

Nella fase immediatamente successiva all’inizio entrano in campo in maniera conflittuale sia la Regione che il CAP, ente pubblico e proprietario dell’area su cui dovranno essere fatti alcuni importanti interventi. In questa fase ruolo centrale ha il livello locale dei partiti, anche per il collegamento con il livello governativo. Il conflitto politico\istituzionale tra comune, regione e provincia per il controllo delle risorse sembra bloccare le decisioni ma trova composizione prima in una commissione (“Triporto”) che rappresenta le parti in conflitto, poi nella creazione dell’Ente Colombo. L’Ente assume compiti di coordinamento generale e diviene luogo di evidenza di successivi contrasti, specie con il Commissario governativo (proveniente dall’Iri e vicino al Psi). Ma è anche un buon indicatore degli equilibri raggiunti: i partiti vi nominano loro fiduciari nei posti chiave, si presume per garantirsi nelle decisioni future. Una società a partecipazione statale (Italimpianti\Iritecna) viene scelta dall’Ente come General Contractor. Il ruolo di “General Contractor” è di grande importanza: deve svolgere, integrare e coordinare le attività di progettazione, operare l’acquisizione delle aree, emettere gli ordini di realizzazione (appalti e subappalti), organizzare i cantieri, eseguire direttamente delle opere di impiantistica per mezzo di consorzi costituiti con altre imprese del gruppo IRI. Nel complesso, svolge un’efficace opera di mediazione tra interessi.

All’azione dell’Italimpianti\Iritecna, si aggiunge quella dell’Anas. A quest’ultima, la Conferenza di servizio nazionale, nonostante qualche riserva del Consiglio di Stato approva lavori per 5.629 mld in tre tornate successive. La Conferenza si presenta come organo deputato all’accelerazione delle procedure; ma è ragionevole attribuirgli un compito di ratifica di decisioni prese in sede politica. Specie se si tiene conto del ruolo del Ministro Prandini e degli altri protagonisti politici che riescono a duplicare l’iniziale processo decisionale ed a gestire una somma complessiva pari ad oltre il 500% di quanto complessivamente assegnato alla città ligure. Da parte dell’Anas la gestione di queste opere è stata improntata ad una grande, forse eccessiva disinvoltura. Ma il clima è di grande tolleranza e le uniche voci discordi rimangono quelle di Democrazia Proletaria e dei Verdi.

In aggiunta, dopo alcuni tentativi andati a vuoto, un protagonista politico ligure particolarmente interessato alla vicenda fin dalle fasi iniziali riesce a far passare in Parlamento una dilazione nella consegna dei lavori: al 30\8\1992; cioè a Colombiadi ormai concluse. Rimanendo nel campo degli attori istituzionali, si può aggiungere che nessuna azione critica viene dagli organi di controllo. Il Coreco, in particolare, si distingue per una diligente approvazione delle logiche d’azione decise dai partiti locali.

Gli imprenditori locali del settore manifestano qualche perplessità solo quando il sindaco decide di non utilizzare la trattativa privata, che forse li avrebbe avvantaggiati. Ma nel complesso, sembrano avere un ruolo subordinato. Certo, non mettono in campo alcuna opera di contrasto forte ed evidente.

Nel complesso, quindi, un clima generale di conflitto moderato, con la prevalenza di una logica di accordo dominata dalla presenza a Genova di una società a PPSS che per conto dei partiti gestisce risorse e sub-appalti; cui fa da pendant l’azione dell’Anas a livello nazionale.

Da notare che le tre leggi succedutesi (n. 373\1988, n. 205\1989, n. 99\1991) in un modo o nell’altro danno responsabilità di esecuzione a tutti gli attori istituzionali potenzialmente interessati (centrali e di periferia) che nell’arco di tempo considerato sono stati guidati da tutte le maggioranze politiche possibili all’interno del cosiddetto arco costituzionale.

1.2. Roma Capitale

La questione ruota attorno allo SDO (Sistema Direzionale Orientale) che dovrebbe portare ad insediare servizi pubblici e privati in una zona periferica della Capitale, liberando gran parte del centro cronicamente soffocato dal traffico. La vicenda viene qui esaminata soprattutto attraverso il processo decisionale (parlamentare e non) che ha portato all’approvazione della legge n.396\1990 (Interventi per Roma, Capitale della Repubblica). 

Nella ricostruzione effettuata colpisce la sottovalutazione iniziale (ma non solo iniziale) dell’esatto ammontare del finanziamento necessario alla realizzazione delle opere e, quasi come elemento corrispettivo, una certa genericità delle opere da realizzare. Colpisce, cioè, che di fronte ad un tema così complesso il dibattito sulle risorse appaia abbastanza indeterminato; così come indeterminato è il dibattito su quali opere allocarvi, quali ministeri spostarvi, quali servizi privati, e così via. Si assiste anche al fatto, certo non sorprendente data l’aleatorietà delle previsioni, che mentre Parlamento e Consiglio Comunale discutevano delle opere da realizzare, in tutta la città si moltiplicavano insediamenti terziari privati. Cerchiamo, allora, di fare un po’ di ordine.

Tutto il dibattito, fin dalle battute iniziali rimane caratterizzato dal ruolo che avrebbe dovuto avere l’Italstat, società del gruppo IRI, specializzata in progettazione e costruzione. La società entra come protagonista nella vicenda perché nelle more dei lavori parlamentari (durati oltre 3 anni) aveva provveduto ad acquistare estesi appezzamenti di terreno in un’area destinata appunto allo SDO, ponendo una seria ipoteca sul suo ruolo futuro di progettista e costruttore. Peraltro, la stessa società ha un ruolo dominante nel “Consorzio SDO” (di cui fanno parte anche un certo numero di imprese, alcune delle quali aderenti alla Lega delle Cooperative) che si offre come supporto tecnico agli uffici competenti del Comune.

Sul versante politico il gioco è, soprattutto, a tre attori: PsiDcPci. Il Psi, che fin dall’inizio rivendica la paternità dell’iniziativa per “Roma Capitale”, controlla il Ministero competente (Aree urbane) prima con Tognoli poi con Conte; ed ottiene sempre, in coppia con la Dc, la soluzione, alla Camera ed al Senato, del doppio relatore nella stessa Commissione alla legge da esaminare. La Dc, oltre ai relatori parlamentari, mette in campo gran parte del suo ambiente romano (Sbardella soprattutto) sostenendo la linea Italstat, anche se con contraddizioni interne.

Il Pci conserva il suo classico stile di gioco di squadra: lavoro di interdizione a livello parlamentare (specie tramite gli ambientalisti), rivendicazione dei valori di autonomia dell’ente locale (in questo caso il Comune di Roma); assenso all’accordo su valori “mediani”. Che nello specifico significa: freno allo strapotere dell’Italstat, accordo sostanziale sulla realizzazione di alcune opere, compartecipazione in Parlamento ed al Comune del processo di decisione: anche, ma non solo, tramite le conferenze di servizio.

Ruolo peculiare (anche qui, come nel caso dei mondiali di calcio-Cfr infra par. 1.7) quello di Carraro: nell’inedito ruolo di Sindaco di Roma conserva le sue ottime qualità di leader dallo stile manageriale. Estraneo ad interessi particolari o speciali, fa vera e propria opera di lobby a favore dell’istituzione che rappresenta e di cui si sente responsabile; affinché chi di dovere (Parlamento, partiti) arrivino comunque ad una soluzione che permetti di operare.

Colpisce che, a valle, i risultati siano così simili a quelli di altri processi decisionali. Sembra solo un copione ben recitato; invece lo scontro è stato reale e si è giocato sul controllo successivo delle realizzazioni da fare. Bisogna ripetere, allora, quanto detto inizialmente: 1) sottovalutazione del fattore tempo quale risorsa da utilizzare; 2) sottovalutazione sostanziale delle opere da realizzare: se ne è discusso alla fine, dopo aver definito il meccanismo politico-istituzionale di decisione; 3) indeterminatezza perdurante (con tali premesse non poteva essere altrimenti) delle risorse disponibili per le realizzazioni.

Rimangono in secondo piano altri potenziali o ipotizzabili attori. Vi è stata una certa opera di pressione da parte dei costruttori romani, che paventavano un ruolo eccessivo dell’Italstat. Ma sono mancate del tutto proposte ed idee di vario genere (a parte il dibattito intellettuale e dei tecnici) provenienti da soggetti economici privati co-interessati; nonostante che nel dibattito politico il coinvolgimento economico dei privati investitori fosse uno degli obiettivi dichiarati. La circostanza, pur da verificare nel prosieguo della vicenda, non è irrilevante. Perché se vogliamo recuperare parte del ragionamento iniziale sulla natura dell'”oggetto” delle decisioni, sorge un interrogativo anche sullo SDO: si è trattato di un problema urbanistico con attori e protagonisti- anche privati- in cerca di soluzioni urbanistiche o di un gioco sulle, e per la, gestione delle risorse?

Note

[1]Traduz. frase apertura:”Il caso non è un male: è la manifestazione della volontà divina quando l’uomo è indeciso.” Sant’Agostino, ps 30, 16, enarr. 2, serm. 2.

Indice

I Puntata (Premessa; Introduzione: a) Alcuni temi della letteratura; b) I case-study esaminati; Bibliografia; Note).

II Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.1. Genova: le Colombiadi; 1.2. Roma Capitale; Bibliografia; Note).

III Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.3. Palermo: una costa lunga decenni; Bibliografia; Note).

IV Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.4. Torino: Il Palazzo di Giustizia; 1.4.1. Alcune comparazioni tra il caso torinese e quello palermitano; Bibliografia; Note).

V Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.5. Lo stadio di Cagliari; 1.6. Firenze: il caso Fiat- La Fondiaria; Bibliografia; Note).

VI Puntata (Capitolo 1. I processi decisionali; 1.7. Alcune Considerazioni; 1.8. Italia ’90; Bibliografia; Note).

VII Puntata (Capitolo 2. Uno sguardo di sintesi; 2.1. Le caratteristiche dell’Area di Policy; 2.1.1. Aziende Pubbliche e PPSS; Bibliografia; Note)

VIII Puntata (Capitolo 2. Uno sguardo di sintesi; 2.1.2. La Società Civile; 2.1.3. I Partiti; 2.2.Politica, Economia, Identità Sociale; Bibliografia; Note)

IX Puntata (Capitolo 2. Uno sguardo di sintesi; 2.3. Politica, Mercato, Pubblica Amministrazione; Bibliografia; Note)

X Puntata (Capitolo 3. A futura memoria; 3.1. Gli indicatori di policy: a) il mercato, b) la pubblica amministrazione, c) la discrezionalità politica; 3.2. Alcune questioni di metodo: a) il sistema oppositivo, b) universo convenzionale; Bibliografia; Note)

L'articolo Partiti ed Opere Pubbliche negli anni ’80: II Puntata proviene da Osservatorio Globalizzazione.




Lasciare un commento