venerdì 31 luglio - Phastidio

Dirigenti pubblici e conflitto d’interessi della politica: il cavallo di Troia della contrattazione collettiva

di Luigi Oliveri

Egregio Titolare,

la vicenda dell’affidamento diretto dei camici della Regione Lombardia interessa questi pixel non in sé e per i suoi risvolti giudiziari, ma perché comunque rappresentativa di un modus operandi che nelle amministrazioni locali, comuni, province, città metropolitane e regioni, è diffusissimo.

È l’emblema della “pressione politica” sulle scelte gestionali, altrimenti definibile, in applicazione delle varie norme anticorruzione (dalla legge 190/2012 in poi) come “conflitto di interessi”.

Lo schema è: un interesse dell’organo di governo a che un certo soggetto terzo (appaltatore, o potenziale beneficiario di contributi, o un richiedente titoli per costruire o esercitare attività imprenditoriali) a lui vicino (per parentela, amicizia, società in affari, militanza politica), ottenga il beneficio richiesto.

In questi casi, nelle amministrazioni si assiste, mediante atti di indirizzo formali, tendenzialmente asettici, ma soprattutto attraverso contatti informali molto più decisi e stentorei, alla “spinta” che l’organo di governo rivolte ai dirigenti degli uffici per adottare strumenti di affidamento diretto, saltando procedure selettive e di confronto concorrenziale, o, comunque, per andare “in deroga” a norme che prevedano particolari termini procedurali, ma soprattutto precisi requisiti soggettivi.

Allo scopo di fare fronte alla tentazione, politicamente per altro pienamente comprensibile, della politica di agire a beneficio della propria “parte” (i “partiti” sono così definiti perché per natura rappresentano una parte dell’elettorato), nell’ordinamento giuridico, a partire dal 1990 e segnatamente proprio con la riforma dell’ordinamento degli enti locali, è stato introdotto il principio di separazione delle competenze di indirizzo, spettanti all’organo di governo, da quelle di gestione, appannaggio della dirigenza.

Questa, è tenuta ad agire nel rispetto delle leggi e dei principi di buon andamento, imparzialità e parità di condizioni discendenti dall’articolo 97 della Costituzione e variamente specificati nelle varie norme.

Non sempre, dunque, la “spinta” verso forme di assegnazione diretta e in deroga di benefici, appalti e titoli vari in favore di chi l’organo di governo preferirebbe se ne giovasse, può essere accolta. Vi sono circostanze in cui l’apparato non ha scelta, e deve agire utilizzando procedure selettive o, comunque, non può assicurare deroghe e/o scelte operative che inneschino il conflitto di interesse.

Si tratta di fenomeni socio-politici ben noti ed inevitabili che creano spesso situazioni di tensione operativa, comunque ordinariamente gestibili, anche se non di rado finiscono in veri e propri conflitti interni. Con conseguenze sugli incarichi dirigenziali.

Come avrà già compreso, Titolare, agli organi di governo farebbe molto piacere poter contare su un apparato direzionale “fiduciario”, cioè incaricato più per la dimostrata consonanza (o appartenenza) politica, che per lo specifico merito, nella convinzione che ciò possa più facilmente creare brecce nei confini della separazione tra politica e gestione. Un dirigente con dichiarata “personale adesione” all’indirizzo politico dell’organo di governo potrebbe “ascoltare” di più le “spinte” e adeguarsi alle esigenze di favorire una certa parte. Le cronache rivelano che questo, spesso, accade.

E accade, anche perché non mancano nell’ordinamento strumenti che indeboliscono il principio di separazione, come il famoso spoils system, pensato proprio per consentire all’apparato politico di costruire, almeno in parte, un apparato amministrativo fiduciario.

Lo spoils system non contribuisce certo, tuttavia, all’indipendenza ed imparzialità dell’incaricato. Se poi la revoca dell’incarico si connette espressamente al mancato esercizio di atti, come dire, di “garanzia” dell’incaricante, la posizione del dirigente soggetto allo spoils system diviene tanto più debole e condizionabile. Anche a prescindere da una sua espressa “personale adesione” alla politica dell’organo di governo.

L’apparato normativo conseguente alla legge anticorruzione prevede tutta una serie di strumenti e principi volti a scongiurare i rischi visti prima.

Spiega l’Anac nel Piano Nazionale Anticorruzione del 2015 che la nozione di corruzione è

[…] più ampia dello specifico reato di corruzione e del complesso dei reati contro la pubblica amministrazione” e va oltre, coincidendo “con la “maladministration“, intesa come assunzione di decisioni (di assetto di interessi a conclusione di procedimenti, di determinazioni di fasi interne a singoli procedimenti, di gestione di risorse pubbliche) devianti dalla cura dell’interesse generale a causa del condizionamento improprio da parte di interessi particolari. Occorre, cioè, avere riguardo ad atti e comportamenti che, anche se non consistenti in specifici reati, contrastano con la necessaria cura dell’interesse pubblico e pregiudicano l’affidamento dei cittadini nell’imparzialità delle amministrazioni e dei soggetti che svolgono attività di pubblico interesse.

Per questo, una figura fondamentale dell’assetto normativo di contrasto alla corruzione, quale il responsabile della prevenzione della corruzione, indica l’Anac nel medesimo documento, “deve essere scelto, di norma, tra i dirigenti amministrativi di ruolo di prima fascia in servizio. Questo criterio è volto ad assicurare che il RPC sia un dirigente stabile dell’amministrazione”, aggiungendo che

[…] considerata la posizione di indipendenza che deve essere assicurata al RPC non appare coerente con i requisiti di legge la nomina di un dirigente che provenga direttamente da uffici di diretta collaborazione con l’organo di indirizzo laddove esista un vincolo fiduciario.

Ora, Titolare, nei comuni, province e città metropolitane, le funzioni di responsabile della prevenzione della corruzione sono attribuite, ex lege al segretario comunale, figura quanto mai soggetta ad uno degli spoils system dell’ordinamento giuridico. Per altro la recente e discutibilissima sentenza della Corte costituzionale 23/2019 ha finito per esaltare la carica di “fiduciarietà” dell’incarico dei segretari comunali, legandoli strettamente alla politica.

A questa, torniamo al punto, fa davvero comodo poter contare su un vertice di propria stretta fiducia, condizionabile sia perché tale fiducia discenda dalla personale “adesione” o, in mancanza, perché soggetto a precarizzazione estrema dell’incarico.

E se il vertice, per altro, possa disporre di un potere di intervento sulle decisioni dell’apparato, che magari non piacciono all’organo di governo, assumendole al loro posto in modo da garantire all’organo di governo stesso di meritarne la fiducia, ecco che si crea lo strumento perfetto per aggirare le misure di garanzia del conflitto di interessi. Creando, al contempo, anche un gigantesco conflitto di interesse: il segretario comunale, in quanto responsabile della prevenzione della corruzione, non dovrebbe disporre di poteri di gestione concreta, se non nei casi di comuni di piccolissime dimensioni.

Come dice, Titolare? Un simile disegno è così evidentemente contrastante con l’efficienza, che non può essere previsto da nessuna parte?

E, invece, la recente preintesa del contratto collettivo nazionale di lavoro della dirigenza locale (comuni, province, città metropolitane e regioni) è proprio intervenuta sulle funzioni del segretario comunale esattamente allo scopo di innestare nel sistema le disfunzioni viste prima.

Al segretario comunale, infatti, la preintesa assegna un’inedita funzione di “avocazione” degli atti dei dirigenti o vertici funzionali, in caso di “inadempimento”. Badi, Titolare: non si tratta di un sacrosanto potere di intervento sostitutivo nel caso di inerzia (per altro, già previsto da anni dall’articolo 2, commi 9 e seguenti, della legge sul procedimento amministrativo, la 142/1990), ma appunto di “avocazione”, cioè acquisizione forzosa della competenza altrui, per “inadempimento”.

Ma cosa si intenderà per inadempimento? La mancata adesione alla richiesta di procedere, inopportunamente, ad un affidamento diretto se invece occorre una gara, l’evidenziazione che il contributo che si intende assegnare non possa spettare per carenze soggettive, la specificazione che il titolo edilizio non possa essere riconosciuto per violazione delle regole urbanistiche?

Se il rapporto dialettico tra politica e gestione non va verso il patologico, la risposta alle domande poste poco prima sarebbe negativa. Ma, il potere di “avocazione”, così come previsto, si presta ad un utilizzo distorto.

Anche perché la preintesa completa il capolavoro: prevede, infatti, che possa essere causa di revoca dell’incarico del segretario comunale il mancato esercizio del potere di revoca. Quindi, l’organo di governo che “pretenda” la decisione illegittima o anche solo inopportuna, ha tre armi: il condizionamento del dirigente (più semplice se incaricato in via fiduciaria); l’avocazione del segretario comunale che dimostri così la propria “personale adesione”; o, ancora, sempre l’avocazione del segretario comunale a sua volta spinto dallo sbandieramento della revoca, quale conseguenza della mancata avocazione.

L’opera, poi, si completa con l’enunciazione da parte della preintesa dell’inesistenza di conflitto di interessi del segretario nello svolgere attività, come valutare la dirigenza (e alla fine anche se stesso, visto che viene legittimato alla gestione), che l’Anac da sempre ritiene del tutto incompatibili con i compiti di chi deve assicurare il funzionamento dell’apparato anticorruzione.

Ottima l’idea di superare vincoli precisi, posti da Costituzione e leggi, mediante contratti collettivi. Come non averci pensato prima?

Peccato, però, Titolare, che da questo punto di vista le clausole della preintesa contrattuale, oltre a porsi in evidentissimo contrasto con la logica e l’efficienza, siano anche radicalmente nulle. Infatti, la previsione del potere di avocazione del segretario comunale sulle attività dei dirigenti è un’evidente incisione alle prerogative dei dirigenti stessi. Ma, l’articolo 40, comma 1, del testo unico sul pubblico impiego (d.lgs 165/2001), in proposito dispone:

Sono escluse dalla contrattazione collettiva le materie attinenti all’organizzazione degli uffici, quelle oggetto di partecipazione sindacale ai sensi dell’articolo 9, quelle afferenti alle prerogative dirigenziali ai sensi degli articoli 5, comma 2, 16 e 17, la materia del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali, nonché quelle di cui all’articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 23 ottobre 1992, n. 421.

Insomma, un lavorìo per rinnovare un contratto collettivo dopo 11 anni, che porta all’introduzione di regole in evidente contrasto con principi di efficienza e contrasto ai conflitti di interesse, in chiara violazione dei limiti al potere di contrattazione collettiva. Più che un capolavoro: un unicum.

Se poi aggiungiamo norme come il d.l. “semplificazioni” che favoriscono affidamenti diretti negli appalti senza alcun controllo e sostanzialmente eliminano la responsabilità erariale, il ritratto di Dorian Gray è completo.

Foto: Pexels




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