Appalti: luci e ombre della segnalazione Antitrust

Egregio Titolare,

ha fatto molto rumore mediatico la segnalazione dell’Autorità garante della Concorrenza e del Mercato relativa agli appalti pubblici. Ma, al di là del più che opportuno suggerimento di semplificare il codice dei contratti, limitandone il contenuto al pressoché totale recepimento delle direttive europee (chi scrive, lo suggerisce da anni), con pochi adattamenti, la segnalazione ha molte ombre, che pare opportuno evidenziare, in quanto figlie di un modo di concepire le “semplificazioni” che di semplice ha ben poco.

In primo luogo, la segnalazione non fa il minimo cenno agli enormi problemi creati dal codice e dalle sue deroghe (vedasi decreto “semplificazioni” dello scorso anno, agli appalti “sotto soglia”, cioè di importi inferiori a quelli di interesse comunitario, ai quali non si applicano direttamente le direttive Ue.

Appalti sotto soglia ignorati

Questi appalti sotto soglia costituiscono la maggioranza schiacciante delle procedure. E sono funestati da una serie di regole contraddittorie. Si consente l’affidamento diretto, ma non è ancora stato chiarito sufficientemente che esso differisce da una procedura di gara per la semplice ragione che l’affidamento diretto non è una competizione tra operatori economici, da concludere con una graduatoria, bensì una valutazione individuale degli operatori, per verificare se siano idonei all’esecuzione del contratto. E sono venute fuori le solite assurde distinzioni del bizantinismo italiano.

La segnalazione, disinteressandosi del sotto soglia, non fa il minimo cenno al più anticoncorrenziale dei principi inseriti nel codice dei contratti, se interpretato in maniera ottusa e rigida come troppa giurisprudenza: il principio della rotazione degli operatori economici.

La segnalazione, poi, per semplificare propone di agire ampliando la funzione dell’autocertificazione dei requisiti degli imprenditori partecipanti alle gare, “intensificando il controllo ex post anziché ex ante”. Evidentemente, però, Titolare, all’Agcm sfugge che il codice almeno un beneficio ce l’ha: proprio quello di prevedere che i controlli sugli appaltatori siano tutti e sempre successivi. Le procedure di gara arrivano fino all’aggiudicazione, che diviene efficace dopo la verifica dei requisiti; tutto procede con le autocertificazioni ed i controlli scattano solo prima che sia sottoscritto il contratto.

Tra l’altro, la documentazione è accessibile in modalità telematica, mediante il sistema (sia pure non troppo fluido) dell’AVCpass, in attesa che funzioni una volta e per sempre la banca dati centralizzata degli operatori economici, prevista dall’articolo 81 del codice, che sarebbe un metodo di semplificazione formidabile, se funzionasse.

Il problema non è nella gara

Ulteriore elemento critico: l’Agcm suggerisce di eliminare il divieto di appalto integrato e di consentire di mettere a gara le opere non sulla base del solo progetto esecutivo (con cui si determinano in ogni dettaglio i lavori da realizzare, il costo complessivo ed il piano di manutenzione), ma utilizzando un livello progettuale meno analitico, cioè il progetto definitivo (che serve per le autorizzazioni, la definizione generale non dettagliata dell’opera ed il cronoprogramma).

Ora, titolare, i problemi della durata degli appalti, della conflittualità, dell’incremento dei tempi e dei costi, non derivano dalla fase di gara ma esattamente dalla fase che la precede, la progettazione, e quella che segue, l’esecuzione, come ha dimostrato la Banca d’Italia.

Gli inceppamenti stanno soprattutto nella fase esecutiva, dove fioccano le varianti, esattamente perché troppe volte la progettazione è di qualità pessima.

L’idea di incentivare, dunque, affidamenti sulla base di progetti nemmeno esecutivi, ma solo definitivi, appare del tutto contraddittoria con l’intento di incrementare la qualità degli affidamenti. E la tentazione da parte di troppe PA di affidare tutto “chiavi in mano” all’imprenditore che offra progettazione oltre che esecuzione, senza fare troppi sforzi progettuali (ma rivendicando però gli incentivi…) sarebbe ingigantita e favorita.

Il tutto, con enormi rischi sulla concorrenza: è evidente che il mercato sarebbe condizionato dalla presenza dei pochi che possono permettersi anche la progettazione esecutiva, oltre all’esecuzione delle opere.

Le mega stazioni appaltanti

C’è poi il tema consueto della qualificazione delle amministrazioni appaltanti, anzi della loro concentrazione. L’Agcm, sull’onda di una proposta da molto tempo avanzata da Carlo Cottarelli e poi riportata, in modo molto confuso, negli articoli 37 e 38 del codice dei contratti, ritiene che sia opportuno “aggregare la domanda dei committenti pubblici”, il che permetterebbe “di aumentare l’efficienza nello svolgimento delle procedure di gara sfruttando le professionalità migliori”.

L’Authority, però, forse dimentica che l’aggregazione della domanda porta necessariamente alla creazione di appalti di grandi dimensioni economiche, la cui ulteriore conseguenza è la riduzione del mercato. L’ex presidente della Consip, Gustavo Piga, mette da anni sull’avviso contro questi rischi proprio di riduzione della concorrenza. Rischi di lesione del mercato connessi ad appalti di grandi dimensioni economiche, propri delle centrali di committenza o dei soggetti aggregatori sono stati anche più volte evidenziati dall’Anac, anche con riferimento alla stessa Consip.

Inoltre, la recentissima esperienza di Aria, il soggetto aggregatore della regione Lombardia, sulle prenotazioni, ma anche sulla gestione dell’acquisto dei famosi camici, dimostra che non è affatto detto che “grande è meglio”.

Piattaforme digitali da centralizzare

Infine, la segnalazione suggerisce di completare la digitalizzazione degli appalti pubblici. Ma, non appare questo il problema. Dal 2018 è obbligatorio gestire tutte le procedure di gara, al di fuori del sistema Consip o dei soggetti aggregatori o centrali di committenza regionali o provinciali, con strumenti digitali.

Il fatto è che di piattaforme ve ne sono troppe, pubbliche e private, tutte simili, ma tutte diverse. La semplificazione dovrebbe discendere da una standardizzazione delle procedure, da far confluire, quindi, in un unico flusso, valevole per tutti, stazioni appaltanti e operatori economici, così da avere trasparenza dei passaggi e dei tempi ed anche un mega benchmark delle tempistiche.

Sarebbe il caso di avere un’unica piattaforma nazionale pubblica; oppure, consentire anche piattaforme specifiche, tutte in grado però di alimentare i dati della piattaforma pubblica mediante lo scambio di dati in cooperazione applicativa. Si potrebbe avere così un’immediata e completa visione delle gare in corso, dello stato di avanzamento, dei contratti, degli operatori in campo.

L’importante, Titolare, è che anche gli atti di segnalazione rifuggano dagli slogan e siano finalizzati a centrare i problemi veri, con suggerimenti pratici. Altrimenti, si continuerà sempre con gli stessi errori.