Appalti diretti ai sindaci: scorciatoia semplicistica e pericolosa

di Luigi Oliveri

È il caso dei “tempi lunghi” per gli appalti. Tra i vari emendamenti che sembra si prevedano per il testo (che non c’è) della legge di bilancio, spicca una tipica risposta fuori mira ad una questione delicata: l’innalzamento della soglia entro la quale si rende possibile “ai sindaci” affidare direttamente lavori, servizi o forniture, inizialmente previsto in 200.000 euro, poi abbassato a 150.000 euro.

La partita non è chiusa, perché pare che tra le due forze di maggioranza non vi sia pieno accordo sull’idea. Ciò che traspare, per l’ennesima volta, è la difficoltà di passare da una diagnosi corretta ad una “cura” adeguata.

Il codice dei contratti ha da subito mostrato molti difetti come i pixel da Ella gentilmente ospitati hanno avuto modo di rilevare. Ma, tra i tanti difetti, certamente non può essere visto come tale la propensione del codice a considerare le procedure di individuazione del contraente ristrette a pochi, se non ad un solo, partecipanti come ipotesi eccezionali e da consentire solo in pochi e ristretti casi.

Il codice dei contratti è figlio di direttive europee, le quali sono a loro volta attuative di alcuni fondamentali principi del Trattato UE, tra cui quello della libertà di concorrenza, di stabilimento, di impresa e del lavoro nell’ambito dell’Unione.

Di conseguenza, la normativa che regola i contratti dei quali è committente la pubblica amministrazione non può favorire modalità di individuazione del contraente restrittive della concorrenza, ma al contrario deve propendere verso la maggiore apertura possibile al mercato.

Infatti, l’articolo 36 del codice dei contratti, al comma 2, lettera a), consente gli affidamenti diretti, sì, ma nel rispetto dei principi indicati nell’articolo 30, comma 1, del medesimo codice. Vediamoli:

“L’affidamento e l’esecuzione di appalti di opere, lavori, servizi, forniture e concessioni ai sensi del presente codice garantisce la qualità delle prestazioni e si svolge nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza. Nell’affidamento degli appalti e delle concessioni, le stazioni appaltanti rispettano, altresì, i principi di libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché di pubblicità con le modalità indicate nel presente codice […]”.

Come dice, Titolare? Le pare un po’ difficile garantire la libera concorrenza, la non discriminazione e la pubblicità se si permettono affidamenti senza alcun confronto concorrenziale e perfino per una soglia piuttosto elevata come 150.000 euro?

Le cose in effetti stanno proprio così. L’affidamento diretto è evidentemente un’eccezione a quei principi e il bilanciamento tra esigenze di “efficacia” e “velocità” degli appalti e libera concorrenza, ma soprattutto contrasto a corruzione ed interessamenti della criminalità organizzata (i cui appetiti sono ingigantiti dal sistema di affidamenti senza gara, come è ovvio), consiglierebbe di assumere decisioni in merito con estrema prudenza. Avendo anche molta attenzione al rapporto costi-benefici.

Infatti, l’estensione dell’affidamento diretto alla ragguardevole soglia di 150.000 come “costo” potrebbe avere appunto un’attenzione molto inferiore alla prevenzione della corruzione ed alle infiltrazioni criminali. Ma il beneficio, la supposta velocizzazione degli appalti, apparirebbe piuttosto blando.

È del tutto apparente (per non dire falsa) l’idea, infatti, che l’affidamento diretto consenta di velocizzare e semplificare l’assegnazione degli appalti.È vero, l’articolo 36, comma 2, lettera a), si compone di soli 405 caratteri. Ma per gli appalti sotto soglia asseritamente semplificati, occorre dare attuazione anche alle Linee Guida 4 dell’Anac: 17 pagine, per quasi 50.000 caratteri. Ella, Titolare, se la sentirebbe di dire che effettivamente gli affidamenti diretti siano proprio così semplici?

È evidente il rischio che l’innalzamento della soglia a 150.000 euro finirebbe per facilitare la vita a chi gestisce la cosa pubblica “in allegria”, rendendola più dura per chi, invece, intenda – come doveroso – rispettare le regole. Perché, poi “i sindaci” finirebbero per pretendere da tutti assegnazioni senza gara, tacciando chi invece rilevasse la necessità, comunque, di attenersi alle regole che, pur sempre, esistono, da “burocrate” che “intende rallentare”. E poco varrebbe ricordare che scandali come Mafia Capitale sono stati alimentati proprio dall’abuso degli affidamenti diretti.

Continua, purtroppo, a prevalere l’idea che il problema dei rallentamenti nella gestione degli appalti sia la fase della gara. Certo, essa è molto delicata e le regole da seguire parecchie. Ma si dimentica che i temi di realizzazione delle commesse pubbliche sono lunghi e l’attività defatigante principalmente per altre ragioni. Per esempio, per una normativa assolutamente ridondante e torrenziale sulle regole della programmazione che deve precedere le gare.

Non parliamo, poi, Titolare, delle regole di contabilità. I “principi contabili” per gli enti locali: un insieme semplicemente fuori misura di regole di puntigliosissimo dettaglio, che proprio per gli appalti rendono un’impresa burocratica quasi insormontabile la semplice operazione di vincolare le risorse del bilancio alla destinazione dell’opera o del servizio da realizzare o del bene da acquistare (tecnicamente, si parla di “impegno” della spesa).

Dunque, la normativa alluvionale rende estremamente difficile e lungo semplicemente avere l’idea di realizzare un appalto e poi finanziarlo. La stessa normativa arzigogolata, contraddittoria, piena di meri adempimenti, poi, si ha nella fase successiva alla gara, tra tempi di attesa (almeno 35 giorni) tra aggiudicazione e stipulazione del contratto, verifiche con Equitalia della posizione fiscale dell’appaltatore, tempi per le verifiche col sistema AVCpass (che comunque ha di molto tagliati i tempi). E non parliamo della necessità di acquisire il codice Cig per tracciare la gara, accedendo al Simog (piattaforma nella quale effettuare i pagamenti all’Anac), ricordandosi poi di “chiudere” le procedure aperte, pena sanzioni per le amministrazioni appaltanti. Per finire con l’inondazione di dati da pubblicare, ripubblicare, ripubblicare ancora, in un inseguimento senza fine e senza fiato di duplicazioni, ai fini della pubblicità praticamente di ogni minimo atto e dettaglio procedurale (guardare, per credere, l’articolo 29 del codice dei contratti e le regole del d.lgs 33/2013).

C’è, poi, tutta la fase dell’esecuzione, che, poi, è il vero cuore della realizzazione delle opere, la cui speditezza ed efficacia dipende non certo dalle modalità di selezione del contraente, bensì dalla qualità del progetto, elemento che spesso passa in secondo piano.

Caro Titolare, l’analisi del codice dei contratti ai fini della sua semplificazione non dovrebbe ridursi a scelte semplicistiche e pericolose, come l’aumento a dismisura di zone franche dalle gare, che poi cosi “franche” in realtà non sono. Occorrerebbe un ripensamento sistematico di tutte, ma proprio tutte le miriadi di azioni e di tutti gli adempimenti (qui per evidenti ragioni di spazio le abbiamo solo sintetizzate) imposti da fonti normative di varia natura e provenienza.

Oppure, si potrebbe più semplicemente decidere che per certe soglie di importo non si applica il regime normativo “pubblicistico”, pieno com’è, appunto, di cavilli e adempimenti, e trasfonderlo in una gestione interamente privatistica, senza Anac, senza Corte dei conti, senza orpelli burocratici. Fermo restando che, comunque, così ovviamente non ci si difende certo dalle insidie della criminalità organizzata.

Ma, almeno la scelta di stabilire con coraggio e chiarezza che gli appalti fino ad una certa soglia di base di gara sono sottratti alle regole pubbliche e le amministrazioni li affidano secondo le regole del codice civile sarebbe quanto meno drastica e tranciante. Dopo di che, caro Titolare, Ella che più di questi pixel gentilmente ospitati frequenta e conosce il mondo del privato, cortesemente: presenti un’impresa o un’azienda qualsiasi che affidi un lavoro, un servizio o una fornitura di ben 150.000 euro al primo che trovano, senza chiedere più di un preventivo, senza negoziare sul prezzo, sui tempi, sulle modalità di pagamento. Senza, insomma, costruire quegli strumenti di cautela e di selezione che il codice dei contratti, in fase di gara, impone non tanto per burocrazia, ma per garantire che le scelte della pubblica amministrazione, che spende il denaro pubblico, non siano arbitrarie, ma motivate, chiare e di utilità per tutti.