mercoledì 19 aprile - Phastidio

Assegno di ricollocazione, se questa è una sperimentazione

di Vitalba Azzollini

Egregio Titolare,

in un recente post, l’ottimo Luigi Oliveri ha esaminato una serie di profili attinenti all’assegno di ricollocazione, partendo da uno scritto di Pietro Ichino. Prendo le mosse dal medesimo scritto per svolgere qualche altra considerazione, ma non sullo strumento – su cui Oliveri si è già espresso esaustivamente – bensì sulla sperimentazione di cui esso è oggetto.

Quando il 7 febbraio scorso Ministero del Lavoro, Agenzia Nazionale per le Politiche Attive del Lavoro (ANPAL) e Amministrazioni regionali raggiunsero l’accordo sulle modalità operative della sperimentazione dell’assegno di ricollocazione – intervento di politica attiva ai sensi del d.lgs. n. 150/2015, attuativo del c.d. Jobs Act – sembrò che, per una volta, anche i regolatori nostrani intendessero operare in conformità ai migliori standard internazionali (l’evidence-based impact assessment è previsto dalla Commissione Europea tra i principi di better regulation, nonché raccomandato in sedi internazionali, in quanto funzionale a qualità e trasparenza delle scelte di regolazione).

Dunque, finalmente era stato previsto che la nuova misura venisse “adottata passando attraverso una sperimentazione rigorosa, secondo il metodo del confronto tra un ‘campione trattato’ composto da 20.000 disoccupati estratti a sorte, e un campione statisticamente identico ‘di controllo’, come si fa per i farmaci e come si dovrebbe fare sempre per tutte le misure di politica del lavoro”. Peraltro, fondare su evidenze concrete l’esame degli impatti normativi sarebbe cosa buona e giusta in ogni settore: “accettereste di prendere una medicina la cui provata efficacia non sia stata rigorosamente controllata? (…) È vero che si tratta di un procedimento laborioso e costoso, ma quale è il prezzo di una politica pubblica sbagliata?”.

Tutto bene, allora? Non esattamente, poiché il fulmine che sembrava aver folgorato e illuminato il legislatore forse era solo una flebile fiammella. La sperimentazione della regolazione è cosa seria e non può essere fatta in maniera raffazzonata, nel classico stile italico del “volemose bene”: le modalità secondo cui va condotta sono definite nel manuale inerente agli strumenti del ciclo della regolazione, che detta i principi dell’intero procedimento di produzione normativa. “Valutazione empirica o sperimentale”, nell’ambito delle valutazioni di impatto, è quella che “si propone di verificare se una norma ha determinato e in che misura un particolare risultato attraverso ‘un esperimento’ che mette a confronto un gruppo che è stato assoggettato alla norma con un gruppo (controfattuale) che non è stato assoggettato (‘trattato’) alla norma”.

Dunque, è ciò che pare verrà realizzato per l’assegno di ricollocazione, come sopra esposto. Ma il diavolo si nasconde nei dettagli. Proseguendo, si legge che “il punto di forza dell’approccio empirico, ove credibilmente realizzabile, sta nella capacità di isolare l’effetto di un intervento dalla molteplicità di fattori che potrebbero influenzare i risultati rilevati e quindi offrire una prova rigorosa per la valutazione degli effetti della norma/policy”. Sotto questo profilo, l’iniziativa riguardante l’assegno di ricollocazione mostra alcuni limiti, che è meglio rilevare.

Tra i principali soggetti coinvolti vi sono i Centri per l’impiego, circa i quali Ichino scrive che “è mancata qualsiasi azione di informazione, formazione, orientamento, riorganizzazione (…): essi sono stati lasciati di fatto completamente allo sbando”. Stante l’impreparazione a effettuare la sperimentazione in discorso, cioè in assenza del presupposto essenziale, si inizia subito a dubitare della rigorosità del metodo adottato e della credibilità dei risultati che ne scaturiranno. Quanto alla responsabilità della lacuna rilevata, sarebbe troppo semplice imputarla alle Regioni, da cui dipendono i Centri per l’impiego, usando il solito argomento secondo cui con la centralizzazione prevista dalla mancata riforma costituzionale tutto avrebbe funzionato a meraviglia. Come osserva Ichino, è comunque il ministero – organo centrale, appunto – che deve fissare, mediante decreto, le linee di indirizzo per il funzionamento dei Centri, affinché le Regioni possano a loro volta stabilire regole specifiche per l’erogazione dei servizi. Dunque, è proprio dal “centro” che la sperimentazione comincia a incepparsi. Ed è un peccato, poiché essa sarebbe stata utile anche per verificare il sistema misto pubblico-privato delineato per la realizzazione dell’intervento in questione.

Infatti, nella ricerca di un nuovo impiego, il disoccupato può farsi assistere da agenzie pubbliche o private accreditate. La struttura prescelta sarà pagata mediante l’apposito “assegno” in parte all’inizio del percorso, con la restante parte a risultato conseguito. Il meccanismo pone tutte le agenzie in concorrenza tra di loro, incentivandole a promuovere efficacemente il reinserimento del lavoratore. Il funzionamento della competizione potrebbe essere utilmente testato se tutti i soggetti operassero a parità di condizioni: invece, mentre le agenzie appartenenti all’ambito privato, necessitando di fondi per la propria sopravvivenza, sono stimolate a ottenere la somma prevista – e, quindi, a operare proficuamente – quelle dell’ambito pubblico sono comunque sempre garantite dalle risorse pubbliche, vale a dire dai denari di contribuenti. Il d.lgs. n. 150/2015 prevede che ANPAL svolga valutazioni comparative e monitoraggio dei risultati, potendo anche revocare la facoltà di operare con l’assegno di ricollocazione in caso di criticità persistenti.

Ma se i Centri per l’impiego non sono stati neanche idoneamente preparati alla sperimentazione in esame, come visto, quale valutazione di essi potrà operare ANPAL? La previsione normativa rischia, dunque, di risolversi in una farsa, come accade spesso. Del resto, siamo in Italia – caro Titolare – non in Svezia, ove i centri per l’impiego devono conseguire obiettivi prefissati e, in caso di mancato raggiungimento, subiscono riduzioni delle risorse finanziarie e misure nei riguardi dei dirigenti. Inoltre, essi vengono costantemente valutati, tra l’altro, dall’Ufficio nazionale di revisione svedese, organismo indipendente che si occupa di valutazioni di impatto delle politiche pubbliche: in Italia, ove per le politiche esiste una sorta di presunzione di efficacia, non c’è nulla di equivalente.

Agli elementi distorsivi della sperimentazione già evidenziati si aggiunge quello da cui trae spunto lo scritto di Ichino, sopra citato: l’invito di ANPAL a “pensarci su e riservarsi di aderire in seguito” al percorso personalizzato di ricerca intensiva del lavoro. Ciò significa – come afferma il professore – “lisciare il pelo” ai “comportamenti opportunistici di troppi disoccupati: quelli che considerano il godimento dell’ammortizzatore sociale come una sorta di prepensionamento, o comunque di vacanza”. Eppure la finalità del legislatore era tutt’altra. Egli ha legato l’indennità di disoccupazione, la c.d. Naspi, agli obblighi derivanti dall’assegno di ricollocazione prevedendo, tra le altre cose, che il rifiuto di una congrua offerta di lavoro faccia perdere il diritto a ricevere la Naspi stessa: in questo modo, intendeva evitare che il supporto economico incentivasse l’inerzia dei beneficiari, protraendo il periodo di disoccupazione.

Ma la Naspi decresce col passare del tempo, quindi più si rimanda l’inizio del percorso di ricollocazione (più ci si pensa su), più si riduce la “sanzione” (perdita della Naspi) conseguente alla violazione degli obblighi suddetti. Ma non è tutto. Le agenzie presumibilmente rivolgeranno “le proprie attenzioni ai lavoratori a più elevata potenzialità di ricollocazione (…) in modo da azzerare quanto più possibile il costo di processo e massimizzare la remunerazione al risultato”. Dunque, più a lungo il disoccupato ci riflette, meno le agenzie saranno portate a prenderlo in carico, essendo più difficile che possa essere ricollocato e, conseguentemente, che le agenzie stesse percepiscano l’intero assegno, la cui completa erogazione è prevista all’ottenimento del risultato. Sarebbe forse meglio che ANPAL rendesse edotti gli interessati non solo della libertà di “pensarci su”, ma altresì degli effetti che, avvalendosene, potrebbero sortire: cioè minori probabilità di trovare lavoro.

Per chiudere il cerchio, si rileva un ultimo dettaglio – meramente semantico – atto a distorcere, se non la sperimentazione della misura, quanto meno la sua percezione: definita nel Jobs Act come “contratto di ricollocazione”, inducendo l’idea di uno schema di obblighi e diritti, successivamente essa è divenuta “assegno di ricollocazione”, dando l’impressione – pur essendo cosa del tutto diversa – di un “bonus” elargito ai disoccupati, anzi, a quelli selezionati casualmente per la partecipazione alla sperimentazione stessa. Dato quanto fin qui esposto, forse sarà casuale anche la valutazione della sperimentazione del nuovo strumento. E qualche “genio” dirà che serviva la sfera di cristallo per prevedere che così sarebbe finita.




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